城管执法的逻辑

2014年06月23日10:44   新浪历史   作者:岳峙  
城管城管执法局的执法人员在集训

  (文/岳峙  媒体人)

  在当今中国的舆论场上,大概没有其他群体像城管这样,只要出现在媒体上,就是负面新闻,几乎没有正面的。可见,城管已经被媒体和社会公众定义为天然的坏人。出一个事情,只要与城管沾边,无论事实真相如何,城管肯定都会成为各方的批评矛头所向。

  套用《环球时报》总编辑胡锡进的说法,城管作为执法者,在今天所面临的尴尬处境是复杂中国的折射。所以,尝试着尽可能“同情地理解”城管,并意味着为那些恶性事件辩护,而是希望增加一份对中国当下的复杂性的理解,在五毛与美分的立场与口水之外,寻找共识,寻找更好的解决问题的办法。

  媒体眼里的坏人

  首先要回答的问题是,媒体上出现的某个特定群体的负面新闻多,是否意味着这个群体就应该全面否定?

  回答当然是否定的。正如著名学者曹锦清所言,媒体报道的事情,总是小概率事件。用媒体的行话说就是,狗咬人不是新闻,人咬狗才是新闻。所以,媒体关注的角度与常人不同,媒体报道的事情并不是时时刻刻都在发生的,如果时时刻刻都在发生,那就是大概率事件,就不是新闻了。

  具体到城管执法过程中与摊贩发生冲突而言,客观上说,每个城市都有大量的城管,无论严寒酷暑,都在为保持城市的正常秩序而努力工作,他们中的相当一部分人还是临时工,工资待遇条件并不好。但这是大概率事件,如果没有发生带有戏剧性冲突的事件,他们就很难进入媒体的视野。

  媒体报道出来的事情,总是带有一定程度的戏剧性冲突的个案。但时间长了,这种个案积少成多,就很容易使人产生一个错觉,好像城管的存在本身就是个错误,乃至全社会都对城管的工作满怀成见。

  在网络上,我们经常可以看到,只要一出现城管的负面消息,就会有大量的网民去咒骂城管,即使是城管被打,网民也会说“活该”、“打死狗城管”之类非常情绪化的话,来表达自己对城管的愤恨。最极端的是在沈阳发生的“夏俊峰案”中,一个小贩打死了城管,媒体报道后,社会公众也并没有把殉职的城管当成受害人,而是千方百计地位故意杀人的小贩百般辩护。这些辩护中,最著名的也就是李承鹏的“杀人者,父亲”。

  久而久之,甚至城管自身也对自己的工作缺乏信心,好像怎么做都是错的,动辄得咎,干什么都小心翼翼,所以才会出现在一些极端个案中,城管对摊贩下跪,有时城管面对摊贩的暴力只能打不还手、骂不还口。即使如此,在公共舆论场域中,当事的城管也并不会得到谅解,会继续受到谴责。

  就这个意义上说,城管已经成了公共舆论场域中的“弱势群体”,只要出现在媒体报道中,无论他们的做法是否合理,社会公众都会站在摊贩一边,谴责城管,城管成了一个有“原罪”的群体。

  之所以会出现这种情况,媒体的倾向性报道当然难辞其咎。但更重要也更危险的是,近些年来,在社会公众中间,存在着一种盲目信任媒体的倾向。社会公众总是会下意识地认为,媒体是中立客观的,它们报道的就是真相,而忘记了媒体本身也是商业机构,有自己的利益取向,媒体也有自己的立场和价值观取向,并不完全中立客观理性,剪裁事实的倾向性报道比比皆是。

  从媒体操作手法而言,在报道城管相关的新闻时,媒体一般会选择能够挑动社会公众的敏感神经的立场,将有利于城管的信息删除或隐藏掉,使公共舆论引向不利于城管的一边倾斜,这样才会引起更大的社会轰动效应,也才符合媒体的利益,也符合媒体人的利益。

  所以,成熟的社会在面对媒体报道时,应该像面对官方机构发布的消息一样,多问几个为什么,多关注媒体没有报道的,而不要只关注媒体报道出来的,尽量避免被媒体的预设立场误导,多试着站在媒体报道中的反方立场上考虑。

  城管的执法逻辑

  城管诞生的时间并不长,是从1990年代后期才逐渐开始从大城市向全国大大小小的城市逐步推广开来。之所以会有城管,就是因为有许多事情需要相应的执法部门来管,但却比较难管,或者以现有的人力无法管好的事情,所以将多个不同部门的城市管理职能合并起来,成立了城管。说得直白点,城管就是在干其它政府部门不愿意干的脏活儿、累活儿、出力不讨好的活儿。因为这些部门知道,这些事情干好了没有功劳,干糟了到时候自己还要承担责任,所以就推给了城管。从这个意义上说,城管在政府机构中,也是“弱势群体”。

  城管当然也很清楚自己的这种处境。外面又被千夫所指,是媒体眼里的恶人,有理也会变成无理,万一出了恶性事件,上面无人替自己说话,自己要担责任,乃至被开除甚至送上刑事法庭。用老百姓的话收,这样的处境可谓姥姥不疼,舅舅不爱,只能自己照顾自己。所以,与媒体报道塑造的城管冲动、暴躁、积极地打小贩、抢小摊的情况截然相反,城管执法一般都是被动的。也就是说,如果没有接到上级的指令,或者接到群众的举报,即使城管发现有些摊贩违法,他们也并不会主动干预,多一事不如少一事。

  即使有上级的指令,或者接到群众的举报,城管一般也只是劝说为主,并不会直接采取暴力,因为城管所有的执法权都来自其它政府部门的“授权”,而没有任何对违法者采取暴力行为或限制对方人身自由的权力。一般在一个城管队的辖区内长期存在的摊贩,与城管就形成了一种默契,城管来了,摊贩撤走以配合城管的工作,以免使城管尴尬,城管走了,可以继续出来摆摊,只要没人举报,就没问题。所以,一般极少出现恶性事件,一旦出现,就意味着有人打破了这种默契,多数情况下,恰恰不是城管,而是摊贩或者是因为新来乍到,或者是因为其他原因,突然打破了默契。

  默契被打破后,城管就陷入了十分被动的局面,面对小贩,除了劝其离开,城管的另一个选择就是采取暴力,而暴力又只能针对小贩的摊点,但这显然意味着迫使小贩采取激烈措施保护自己的财产的危险。所以,一般情况下,即使陷入僵局,城管也不会马上采取暴力措施,而是投入更多的人劝说,向摊贩施压,迫使其胆怯后自动离开。多数情况下,摊贩们当然也不愿意使事态扩大,就会顺从离开。而一旦出现有些摊贩就是不肯撤离,留给城管的选择就很少了,只能硬着头皮采取暴力措施,最后往往会导致一个两败俱伤的结果。

  一旦出现这种情况,到了媒体上,情况就变成了“城管打人”这样的标题,评论也就是“祖国,我只是想摆一个小摊”。也就是说,其它的情况都被忽略了,这时候就进入了严格的依照法律讨论的情景。城管会反复强调,摊贩本身是不合法的,而摊贩也会反复强调,自己只是小本买卖,养家糊口,以博取舆论同情。原本弹性空间很大的事情,马上就变成了几乎没有任何弹性空间的是非对错的判断,普通社会公众在舆论场上也就只能选边站队表态,而失去了同情地理解双方的可能性。

  还需要在这里提到的一种情况是,有时候,城管执法是因为接到群众举报,但当发生冲突时,周边的围观群众并不支持城管,而会选择谴责城管,支持摊贩的暴力行为,乃至演变为群情激奋的群众一起围殴城管、破坏城管执法车辆等。何以如此呢?因为城管所维护的社会秩序是每个人都受益的,所有人都无差别地受益,就意味着所有人都是搭便车者,也就不愿意为了维护这个利益而付出个人的代价。因此,即使举报者本人就在执法现场,他们一般也不会主动站出来为城管说好话,而是选择沉默。

  在出现恶性事件之后,媒体在报道时的策略,一般都会选择站在摊贩一边,以同情地笔调描述摊贩生活的不容易,把他们塑造为弱势的、被欺负的形象,而城管则成了蛮横、霸道、不讲情理的野蛮执法者的形象。比如北京某杂志副主编带女儿摆摊搞“社会实践”与城管发生冲突的新闻,几乎所有的证据都表明,城管在整个过程中都十分克制,没有采取暴力措施,但媒体报道和舆论任何一边倒地谴责了城管。发生在广东的一个女白领驾车前去摆摊与城管发生冲突的新闻中,也是以孩子、母亲作为噱头,不但不按照一般摊贩与城管之间的默契配合城管的工作,在城管来的时候赶紧撤离,反而态度嚣张,但媒体报道中依然选择了同情她,而不是城管。

  但媒体忽略了,这些事件当中,最后承担责任,被开除或者被施以行政处罚乃至刑事处罚的城管队员,往往并不是真正意义上的公务员,也不是享受事业单位待遇的人员,仅仅是城市管理执法机关雇佣的临时工,薪水微薄,条件艰苦,他们干这份工作,也只是为了养家糊口,并不是为了欺负别人。

  如果没有城管

  既然城管给外界的形象这么差,都已经千夫所指了,能否考虑撤销城管呢?

  首先,中国的城市化过程仍在持续进行中,大量进城务工人员的存在是难以改变的现实,这就对城市管理体系构成严峻的挑战。以东莞为例,东莞的治安情况不佳,全国闻名。但站在东莞的角度看,2011年东莞市户籍人口为184.77万人,外来暂住人口为413.62万人,常住人口为825.48万人。这就是说,东莞的城市管理服务机构是按照户籍人口的数量配备的,但现实情况是常住人口超过户籍人口的4倍,城市管理服务机构人力、财力和物资的紧张状况可想而知。既要尽可能地不增加财政负担,又要维持城市管理运转,在这种条件下,合并执法职能,成立城管局就在所难免。

  其次,城市居民能否适应没有城管管理的城市环境?比如说,路边的小吃摊点绝大多数都属于无照经营,卫生状况堪虞,还有大量的摊贩占道经营,不仅有可能危害消费者的健康和城市正常运转,也可能引发城市公共安全问题。这种情况要不要管?只要有人管,就还会发生冲突,到时候难道也要取消这些部门吗?

  第三,因为原来成立城管局时,从相关部门抽调了一部分工作人员到新成立的部门工作,这些年来城管的社会评价如此之低,他们很想回到原来的部门去,这种想法跟社会上废除城管的呼声是相互呼应的。城管撤销之后,原来的相应的执法部门就又要重新面对本来已经“承包”给了城管的问题,比如街头执法,这就意味着,这些部门要增加人力、财力和物力的投入,各个相关部门增加的成本加起来,会超过现在维持城管局的成本,这几乎是一定的。

  所以,综合各方面情况看,短期内要撤销城管,可行性不大。而且,随着城镇化作为国家战略的推出,更多人口进入城市工作和生活,城市管理的问题会更加突出。此前,内地一些县市因为财政紧张或其它原因,未能建立城管的,可能还会建立起来。

  但是这不意味着可以纵容部分城管队员在执法过程中滥用暴力,尤其是在内地一些城市,财政紧张,在编工作人员无法完成工作任务,所以聘用了大量的“临时工”,这就使一些素质不高的人进入了城管队伍,他们法治观念不强,自我约束能力较差,相关部门的培训教育也不够,因此造成了一些恶性事件。这种情况是亟需改变的,相关部门应当加强培训和教育,提高执法能力,加强约束,尤其不能滥用暴力,依法执法。

  (声明:本文仅代表作者观点,不代表新浪网立场。)

文章关键词: 城管

分享到:
保存  |  打印  |  关闭

推荐阅读

热文排行